1Sjávarútvegur og yfirráð yfir auðlindum

Þetta er að mínu mati sterkasta efnislega áhyggjuefnið við mögulega ESB-aðild. Sjávarútvegur hefur miklu meiri efnahagslega þýðingu fyrir Ísland en fyrir flest aðildarríki ESB og því er eðlilegt að fólk vilji vita hvort Ísland geti haldið nægilega mikilli stjórn á fiskveiðum sínum og fiskimiðum.

En hér þarf að passa að umræðan festist ekki í orðunum „varanleg undanþága".

Aðildarviðræður snúast almennt ekki um að Ísland fái að standa varanlega utan sameiginlegrar sjávarútvegsstefnu ESB. Ef Ísland gengur í sambandið þarf það almennt að taka upp sameiginlegt regluverk þess. Í samningsramma Íslands og ESB frá 2010 kemur þó jafnframt fram að taka megi tillit til sérstöðu Íslands með sértækum aðlögunum og, í undantekningartilvikum, tímabundnum ráðstöfunum.

Þess vegna eru raunverulegu spurningarnar frekar:

• Hver hefði aðgang að fiskveiðum innan íslenskrar lögsögu?
• Hvernig yrði kvótaúthlutun ákveðin?
• Hvernig myndi svokallaður hlutfallslegur stöðugleiki virka gagnvart Íslandi?
• Hvernig yrði farið með stofna sem Ísland deilir með öðrum ríkjum?
• Hvernig yrði tekið tillit til þess hversu óvenju mikil efnahagsleg þýðing sjávarauðlinda er fyrir Ísland?
• Hvaða sérlausnir væri hægt að semja um vegna íslenskra aðstæðna?

Við vitum ekki endanlegt svar við þessum spurningum, því sjávarútvegskaflinn var aldrei opnaður í fyrri aðildarviðræðum. Þegar ferlið stöðvaðist höfðu 27 af 35 köflum verið opnaðir og 11 þeirra lokaðir til bráðabirgða.

Ef niðurstaðan yrði sú að Ísland hefði ekki ásættanlega stjórn á sínum mikilvægustu auðlindum væri það mjög sterk ástæða til að hafna aðildarsamningnum.

En það er ekki sama ákvörðun og að hafna því að fá fram hver sú niðurstaða yrði.

Heimildir: Negotiating Framework (samningsrammi Íslands og ESB, júlí 2010) · Staða aðildarviðræðna Íslands — Framkvæmdastjórn ESB

2Fullveldi og fjarlægð valdsins

Þetta er fullkomlega lögmæt pólitísk afstaða.

Aðild þýðir raunverulega að ákveðið vald er beitt sameiginlega með öðrum ríkjum. Það á ekki að gera lítið úr því.

En samanburðurinn er ekki:

fullkomið íslenskt sjálfræði vs. ESB.

Ísland er þegar í EES og tekur upp mikið magn reglna ESB án þess að hafa atkvæðisrétt þegar reglurnar eru settar. Alþingi hefur sjálft fjallað um þann vanda að Ísland hafi takmörkuð áhrif á mótun reglna sem það síðan innleiðir.

Raunverulega spurningin er því frekar:

Hvort er meira fullveldi í reynd: að standa utan og taka við stórum hluta regluverksins með takmörkuð áhrif, eða vera inni og taka þátt í ákvarðanatökunni en samþykkja sameiginlega bindandi niðurstöðu?

Það er ekki sjálfgefið svar. En það er einmitt samanburður sem viðræðurnar eiga að gera skýrari.

3Vantraust á ESB sem stjórnkerfi

Hluti gagnrýninnar er réttmætur. ESB er stórt, flókið og skrifræðislegt kerfi. Ákvarðanatökuferli þess geta verið ógagnsæ og stjórnskipanin er fjarlægari borgaranum en Alþingi.

En þetta er aftur fyrst og fremst rök um hvort aðild sé æskileg, ekki sjálfkrafa rök gegn því að afla samningsniðurstöðu.

Og það þarf að bera þetta saman við núverandi stöðu. Ísland er þegar bundið stórum hluta regluverks innri markaðarins í gegnum EES. Meiri hluti utanríkismálanefndar bendir á að EES nái nú m.a. yfir fjármálaþjónustu, orku, umhverfi, matvælaöryggi, samgöngur og opinber innkaup.

Það er því ekki nóg að spyrja:

„Er ESB lýðræðislega fullkomið?"

Heldur líka:

„Er lýðræðisleg staða Íslands betri innan EES en hún yrði sem aðildarríki?"

4Landbúnaður og fæðuöryggi

Þetta er líka raunverulegt álitaefni.

Íslenskur landbúnaður er sérstakur vegna loftslags, smæðar markaðar, framleiðslukostnaðar og fæðuöryggissjónarmiða. Það er alls ekki sjálfgefið að sameiginlega landbúnaðarstefnan henti Íslandi óbreytt.

En aftur: landbúnaðarkaflinn var aldrei opnaður í fyrri viðræðum.

Þess vegna er fullyrðingin „við vitum að niðurstaðan verður slæm fyrir íslenskan landbúnað" einfaldlega sterkari en gögnin leyfa.

Réttari afstaða væri:

„Ég er mjög tregur til að samþykkja aðild nema samningurinn verndi íslenska landbúnaðarframleiðslu og fæðuöryggi."

Það er mjög eðlileg afstaða.

En til þess að komast að því hvort það tekst, þarf samningsniðurstöðu.

5Krónan og sjálfstæð peningastefna

Þetta er einnig rök gegn aðild, ekki gegn viðræðum.

Og hér þarf að vera heiðarlegur: samkvæmt samningsramma Íslands frá 2010 hefði Ísland við aðild gengið inn í efnahags- og myntbandalagið með undanþágu á meðan skilyrði væru ekki uppfyllt, en skuldbundið sig til að taka upp evru þegar skilyrðin væru uppfyllt og ákvörðun tekin.

Þetta er því ekki mál þar sem rétt er að segja:

„Við getum bara verið í ESB og haldið krónunni um alla framtíð."

Það væri villandi.

En umræðan ætti þá að vera:

Er sjálfstæð peningastefna Íslands raunverulega verðmætari en mögulegur ávinningur af stærra myntsvæði, minni gjaldeyrisáhættu og hugsanlega lægri áhættuálagi?

Evran er ekki töfralausn: lægri vextir geta t.d. líka farið í hærra húsnæðisverð. Þetta þarf kostnaðar-/ábatamat, ekki slagorð.

6Fyrri viðræður gáfu þegar svarið

Fyrri aðildarviðræður gáfu okkur mikið af upplýsingum um hvernig aðildarferlið virkar og hvaða álitaefni koma upp. En þær gáfu okkur ekki endanlegt svar um aðildarskilmála Íslands.

Þegar viðræðurnar voru stöðvaðar höfðu 27 af 35 samningsköflum verið opnaðir og 11 lokaðir til bráðabirgða. Átta kaflar höfðu því ekki einu sinni verið opnaðir. Það kemur fram í yfirliti framkvæmdastjórnar ESB um Ísland.

Þar á meðal voru tvö þeirra mála sem mestur ágreiningur hefur verið um á Íslandi: sjávarútvegur og landbúnaður.

Það er því alveg rétt að segja:

Fyrri viðræður sýndu að aðildarferlið er flókið og að sum mál yrðu erfið í samningum.

En það er ekki rétt að segja:

Fyrri viðræður sýndu hvaða sjávarútvegssamning eða landbúnaðarsamning Ísland gæti fengið.

Sú niðurstaða varð einfaldlega aldrei til.

Það sem meira er: ef viðræður hefjast að nýju er ekki einfaldlega hægt að taka skjölin frá 2013 og halda áfram eins og ekkert hafi gerst. Í áliti utanríkismálanefndar 2026 kemur fram að fara þurfi yfir fyrri samningsafstöðu og forsendur í öllum köflum og meta hvað hafi breyst síðan þá. Mörg þeirra mála sem féllu undir EES hafa raunar þróast áfram á meðan Ísland hefur tekið nýtt ESB-regluverk upp í gegnum EES.

Fyrri viðræður eru því verðmætur grunnur. Þær eru ekki endanleg niðurstaða.

Heimildir: Staða aðildarviðræðna Íslands — Framkvæmdastjórn ESB · Nefndarálit meiri hluta utanríkismálanefndar (157. löggjafarþing)

7Kostnaður og forgangsröðun

Aðildarviðræður kosta peninga. Þær krefjast líka mannafla í ráðuneytum, sérfræðivinnu, þýðinga, lagagreininga og pólitískrar athygli.

Það á ekki að láta eins og sá kostnaður sé enginn.

En við höfum raunverulegar tölur frá fyrri umsókn til að setja hann í samhengi.

Í skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis árið 2012 kemur fram að kostnaður við umsóknarferlið árin 2009–2012 hafi verið áætlaður 400 milljónir króna og að sú áætlun hafi „sem slík staðist". Þar kemur einnig fram að þýðingarkostnaður hafi verið til viðbótar.

Á sama tíma fékk Ísland fjárhagslega og tæknilega aðstoð frá ESB vegna umsóknarferlisins. Í sömu skýrslu kemur fram að gert hafi verið ráð fyrir 30 milljónum evra í IPA-aðstoð til Íslands á árunum 2011–2013, meðal annars vegna stjórnsýslu, þýðinga, tölfræði og annarra undirbúningsverkefna.

Það væri þó villandi að segja einfaldlega að „30 milljónir evra komu á móti 400 milljóna kostnaði". Þetta eru ekki sömu bókhaldsliðir og styrkirnir fóru í tiltekin verkefni.

Fyrir mögulegt nýtt ferli liggur líka fyrir nýtt kostnaðarmat. Í áliti utanríkismálanefndar frá 2026 er miðað við um 1,9 milljarða króna kostnað vegna um tveggja ára viðræðuferlis, þar af um 600 milljónir vegna þýðinga. Matið er þó háð óvissu, meðal annars um lengd viðræðna.

Heimildir: Skýrsla Össurar Skarphéðinssonar utanríkisráðherra um utanríkis- og alþjóðamál (140. löggjafarþing 2011–2012) · Nefndarálit meiri hluta utanríkismálanefndar (157. löggjafarþing)

Spurningin er því ekki hvort viðræðurnar séu ókeypis. Þær eru það ekki.

Spurningin er:

Er kostnaður af þessari stærðargráðu of mikill til að fá fram endanlega niðurstöðu um eitt stærsta langtímastefnumál Íslands?

Það er fullkomlega lögmætt að svara þeirri spurningu játandi. En þá eigum við að ræða raunverulegan kostnað og raunverulega stærðargráðu hans.

8Vantraust á stjórnvöld og samningamenn

Þetta er skiljanlegt en hættulegt sem almenn regla.

Ef við segjum:

„Ég treysti ekki ríkisstjórninni, þess vegna má hún ekki semja,"

þá verða öll alþjóðleg samningsverkefni háð tímabundnu trausti á ríkisstjórn dagsins.

Betra svar er að tryggja ferlið:

• skýr samningsmarkmið,
• gagnsæi,
• þátttöku Alþingis,
• sérfræðinga úr viðkomandi atvinnugreinum,
• reglulegar upplýsingar um stöðu viðræðna,
• og síðast en ekki síst: þjóðin getur hafnað niðurstöðunni.

Það er mjög stór öryggisventill.

9„Já til að sjá" eða „kíkjum í pakkann" er of veikt

Ég skil þessa gagnrýni.

„Kíkjum bara í pakkann" getur hljómað eins og þetta sé léttvæg tilraun sem ekkert kosti eða skuldbindi. Aðild að ESB er of stór ákvörðun til þess að tala um hana þannig.

Viðræðurnar eru ekki forvitnisferð.

Markmiðið er að fá fram raunveruleg svör við spurningum sem við getum ekki svarað endanlega í dag:

• Hvaða niðurstaða fæst í sjávarútvegi?
• Hvað gerist með landbúnað?
• Hvaða sérlausnir eða aðlögun er hægt að fá?
• Hvað myndi Ísland greiða inn í sameiginlega sjóði og hvað kæmi til baka?
• Hvaða áhrif fengi Ísland á ákvarðanatöku?
• Hvaða stjórnskipulegu áhrif hefði aðild?
• Hvernig yrði ferlið varðandi mögulega upptöku evru?

Þess vegna finnst mér betra að segja ekki:

„Segjum já bara til að sjá."

Heldur:

„Fáum fram það samningstilboð sem þjóðin getur síðan samþykkt eða hafnað."

Þetta er líka mikilvægt vegna þess að þjóðaratkvæðagreiðslan 2026 er ekki þjóðaratkvæðagreiðsla um ESB-aðild.

Í áliti utanríkismálanefndar er þetta sagt mjög skýrt. Ef niðurstaðan verður já hefjast viðræður um mögulegan samning. Þær geta annaðhvort endað án samnings eða með aðildarsamningi sem síðan yrði lagður fyrir þjóðina í annarri atkvæðagreiðslu.

Þess vegna er ekki verið að biðja fólk um að samþykkja óþekktan samning.

Það er verið að spyrja hvort eigi að reyna að fá samninginn fram áður en þjóðin ákveður hvort hún samþykkir hann.

Heimild: Nefndarálit meiri hluta utanríkismálanefndar (157. löggjafarþing)

10Hugmyndafræðileg andstaða: markaðshyggja og hervæðing

Þetta er í raun afstaða sem ég myndi ekki reyna að „leiðrétta".

Ef einhver telur ESB í grunninn of markaðshyggjudrifið, of hliðhollt frjálsri samkeppni eða of tengt vaxandi varnarsamstarfi, þá er það lögmæt hugmyndafræðileg ástæða til að vilja standa utan þess.

En aftur kemur kosningaspurningin til álita.

Maður getur verið sósíalisti, telja að ESB hafi mjög alvarlega galla og samt segja:

„Ég vil sjá samninginn áður en ég ákveð hvort Ísland eigi að ganga inn."

Eða maður getur sagt:

„Ég hafna aðild undir öllum kringumstæðum, svo mér finnst tilgangslaust að semja."

Það síðara er að minnsta kosti rökrétt afstaða. Þá þarf bara að vera skýrt að viðkomandi þarf ekki frekari upplýsingar til að hafna aðild, ekki einu sinni þó upplýsingarnar sem liggja fyrir séu mögulega rangar.

11Viðræðurnar eru í raun bara aðlögunarferli að ESB

Þessi gagnrýni inniheldur mikilvægan sannleikskjarna.

Aðildarviðræður við ESB eru ekki hefðbundnar samningaviðræður þar sem tveir aðilar mæta hvor með sitt regluverk og semja sig síðan að málamiðlun einhvers staðar á miðri leið.

Ef Ísland gengur í ESB þarf það almennt að taka upp sameiginlegt regluverk sambandsins, svokallað acquis communautaire.

Það er því rangt að láta eins og allt sé opið til samninga.

Þetta kemur skýrt fram í samningsramma Íslands og ESB frá 2010.

En það leiðir ekki af því að ekkert sé samningsatriði.

Í aðildarferlinu er meðal annars hægt að semja um hvernig regluverkið tekur gildi gagnvart Íslandi, aðlögunartímabil, sértækar lausnir vegna íslenskra aðstæðna, fjárhagsleg atriði og önnur ákvæði sem verða hluti af sjálfum aðildarsamningnum.

Og hér er mjög mikilvægt að skoða hvað gerðist í raun í fyrri viðræðum Íslands.

Í þeim náðist gagnkvæmur skilningur milli Íslands og ESB um að Ísland þyrfti ekki að ráðast í þær laga- og stofnanabreytingar sem aðild krefðist fyrr en þjóðin hefði tekið afstöðu til niðurstöðu viðræðnanna.

Það kemur fram í minnisblaði utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar um gagnkvæman skilning í aðildarviðræðum vegna laga- og stofnanabreytinga.

Þetta skiptir verulegu máli.

Það þýðir að hægt er að halda skýrum aðskilnaði á milli:

• að semja um mögulega aðild, og
• að samþykkja og framkvæma aðild.

Ferlið getur því verið:

1. Ísland og ESB ljúka aðildarviðræðum.
2. Fyrir liggur hvaða skilmálar bjóðast.
3. Þjóðin greiðir atkvæði um niðurstöðuna.
4. Aðeins ef þjóðin samþykkir hefjast þær laga- og stofnanabreytingar sem aðildin krefst.

Það er því rétt hjá gagnrýnendum að regluverk ESB er að stórum hluta fyrirfram gefið. Við erum ekki að semja nýtt Evrópusamband fyrir Ísland.

En það er ekki rétt að draga af því þá ályktun að það eitt að hefja viðræður jafngildi því að Ísland hafi samþykkt aðild eða þurfi að hefja framkvæmd hennar.

Það er hægt að semja fyrst, sjá niðurstöðuna, kjósa um hana og framkvæma hana aðeins ef þjóðin samþykkir.

Heimildir: Negotiating Framework (samningsrammi Íslands og ESB, júlí 2010) · Minnisblað utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar Alþingis — Vegna gagnkvæms skilnings milli íslenskra stjórnvalda og Evrópusambandsins í aðildarviðræðuferlinu 2009–2013 (15.06.2026)